[gial] discussão sobre Legística

André Sathler Guimarães andre.sathler em gmail.com
Quarta Março 17 15:27:09 BRT 2010


Prezados membros da lista,

Sou novo no Poder Legislativo (apenas seis meses). Ainda estou tentando
entender algumas coisas, como, por exemplo, o que seria propriamente a
Legística. Rascunhei algumas ideias abaixo e gostaria de ter comentários
sobre as mesmas.
Atenciosamente,

André Sathler Guimarães
Analista Legislativo - Câmara dos Deputados

*Legística x Processo Legislativo*



A definição constitucional de Processo Legislativo é lacônica: “O processo
legislativo compreende a elaboração de: I – emendas à Constituição; II –
leis complementares; III – leis ordinárias; IV - leis delegadas; V – medidas
provisórias; VI – decretos legislativos; VII – resoluções” (CF, art. 59). A
Câmara dos Deputados define o Processo Legislativo como “conjunto de ações
realizadas pelos órgãos do poder legislativo com o objetivo de proceder à
elaboração das leis sejam elas constitucionais, complementares e ordinárias
bem como as resoluções e decretos legislativos” (site, consultado em
20/01/2010).

O Processo Legislativo é axiologicamente neutro. Característica herdada do
campo do Direito, que tende a tratar tudo o que diz respeito aos valores que
inspiram a norma como metajurídico e, portanto, estranho ao campo científico
do Direito. Essa visão atém-se a lei enquanto forma, ou seja, o que faz com
que algo seja lei – no caso brasileiro, sua aprovação pelo Legislativo. Para
Habermas, a suposição básica do Processo Legislativo é que todos os
resultados obtidos segundo a forma e o procedimento correto são legítimos.
“O direito não consegue o seu sentido normativo pleno *per se* através de
sua *forma*, ou através de um *conteúdo *moral dado *a priori*, mas através
de um *procedimento* que instaura o direito, gerando legitimidade”
(Habermas, 2003, p. 172).

Prepondera o procedimento para a formação das leis, não se prestando atenção
à matéria legal. Para Ferreira Filho, (p. 76)

em termos de Direito positivo, a caracterização de um ato como lei passou a
depender exclusivamente da forma de sua elaboração. A definição formal da
lei se tornou a única possível, embora tautológica. De fato, que é a lei, à
luz do sistema constitucional clássico, senão um ato elaborado de acordo com
o procedimento que a Constituição prevê para a elaboração de leis?



A legitimidade resolve-se com a legalidade, uma legalidade meramente formal,
uma vez que todas as outras questões correlatas são tidas como
metajurídicas.

            Ressalte-se que, diferentemente do que a legística, que se
propõe como campo de estudos, o processo legislativo restringe-se a um
método, a uma forma de fazer, por princípio. Processo tem as acepções de
método, técnica, forma de realização de alguma operação, bem como as
acepções de sucessão de fases ou estados.  Legislativo é o que se refere às
leis. Acertam os intérpretes clássicos ao expurgarem do processo legislativo
tudo o que se relacione ao conteúdo ou à aplicabilidade das leis, pois o
mesmo adstringe-se ao procedimento necessário para o surgimento de uma lei.

            Assim considerado, a legística está para além do processo
legislativo e o engloba. O engloba no sentido de que a forma como a lei é
produzida, a qualidade de sua redação, a clareza na sua interpretação – que
vai afetar sua aplicabilidade, são elementos importantes para a legística,
enquanto que alguns elementos da legística (avaliação ex ante e ex post da
lei, análise semântica das lei) são estranhos ao processo legislativo.



*Legística: um esforço de delimitação de território*





As discussões sobre legística mencionam sistematicamente dois esforços na
área: um da  Organização para a Cooperação Econômica e o Desenvolvimento
(OCDE) e outro da União Européia. Em 1995, a OCDE aprovou oficialmente um
documento intitulado “Recomendação do Conselho da OCDE sobre o
aperfeiçoamento da qualidade da regulamentação governamental”[1] <#_ftn1>,
que inclui uma proposta de checklist de referência para a tomada de decisões
sobre regulamentação. Em 2005, a OCDE aprovou outro documento, os
“Princípios Orientadores para a Qualidade e Performance da Regulamentação”
[2] <#_ftn2>





O Conselho da União Européia lançou um Plano de Ação para aperfeiçoar o
ambiente regulatório no âmbito dos países-membros. Esse Plano de Ação foi
delineado a partir do relatório de um grupo de trabalho criado
especificamente com essa finalidade, o “Relatório Final do Grupo Mandelkern
sobre Melhor Regulamentação”[3] <#_ftn3>, de 2001.Esse relatório introduz
como prática recomendada a execução de avaliações ex ante e ex post dos atos
normativos. A partir dessa proposta, considerando-se o argumento do item
anterior de que a legística engloba o processo legislativo, chega-se à
proposta abaixo de abrangência para a legística:









*Tabela 1*

*Uma possível abrangência para a Legística*

* *

Avaliação Anterior à Produção Legal

Avaliação do Procedimento de Produção Legal

Avaliação Posterior à Produção Legal

Reflexão quanto à opções para implementação da política pública (para
verificar se a lei é realmente necessária), estudos prévios de avaliação dos
impactos da legislação; realização de consultas.

Processo Legislativo

Reflexão quanto à efetividade da legislação, se a legislação implantada foi
apropriada, identificação de lacunas e deficiências na legislação, estudos
ex post de impactos da legislação.



Ou seja, transcendendo a lei propriamente dita, a legística abrange uma
reflexão anterior à lei, uma avaliação do procedimento de feitura da lei em
si, e uma avaliação posterior à lei.

Para o Grupo Mandelkern, a produção legal deve ser antecedida por uma
avaliação abrangente, a qual deve referenciar-se em alguns princípios
comuns. São esses:

   - a necessidade: avaliação abrangente da necessidade de produção de uma
   lei, que deve abranger a verificação de possibilidades diferenciadas de
   implementação da política pública desejada, como, por exemplo, a concessão
   de estímulos econômicos;
   - a proporcionalidade: avaliação quanto às vantagens geradas por uma nova
   lei em comparação às restrições que ela cria, abrangendo a verificação de
   possibilidades alternativas de materialização da orientação de conduta, como
   a fixação de diretrizes, o incentivo à auto-regulação, etc.;
   - a subsidiariedade: avaliação do nível adequado de produção legislativa,
   privilegiando-se a tomada de decisões em um nível o mais próximo possível ao
   das partes afetadas pela nova lei;
   - a transparência: possibilitar a participação mais ampla possível ao
   longo do processo de produção legal, com consultas envolvendo as partes
   interesadas;
   - a imputabilidade[4] <#_ftn4>: capacidade de identificar as autoridades
   responsáveis pela origem da lei;
   - a acessibilidade: avaliação quanto ao nível em que as pessoas terão
   acesso à lei, destacando-se uma reflexão específica sobre aquelas pessoas ou
   grupos que, em virtude de situações específicas, terão dificuldades em
   conhecer seus direitos;
   - a simplicidade: esforço permanente para que as leis e normas sejam
   detalhadas somente ao nível necessário e que sejam tão simples quanto
   possível.



Para se realizar uma avaliação anterior à lei, a legística precisa dialogar
e utilizar métodos de outras disciplinas, tais como a Economia (análises do
tipo custo-benefício), Sociologia (análises de impacto social); Ciências
Políticas (procedimentos para realização de consultas, envolvimento de
atores da sociedade civil), Gestão Pública (identificação de alternativas de
implementação da política pública que não envolvam legislação). Para
realizar uma avaliação posterior, igualmente será necessário invocar essas
disciplinas, minimamente.

O Processo Legislativo em si, embora comumente seja tratado como restrito ao
campo do Direito, envolve diversas perspectivas disciplinares. A área de
Letras, por exemplo, tem um papel fundamental, abrangendo todas as técnicas
redacionais aplicadas à elaboração de uma lei. O Processo Legislativo também
inclui questões próprias do funcionamento das corporações parlamentares que
dão origem às leis, que afetam de modo importante a produção legislativa.
Nesse campo inserem-se, por exemplo, as reflexões quanto à possibilidade de
tramitação em caráter conclusivo em comissões menores, ao invés de no
plenário, como é o caso brasileiro. Além disso, nesse campo estão abarcadas
as preocupações quanto a procedimentos das casas legislativas (análise dos
regimentos internos); formas de atuação das casas legislativas (se somente
revisoras ou não); competência para iniciativa; poder de veto e formas de
contraposição ao poder de veto; regimes de tramitação; etc.

------------------------------

[1] <#_ftnref1> Recommendation of the Council of the OECD on improving the
quality of government regulation, tradução do autor.

[2] <#_ftnref2> OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and
Performance, tradução do autor.

[3] <#_ftnref3> Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, tradução
do autor.

[4] <#_ftnref4> O termo em inglês é *accountability*, muitas vezes traduzido
como responsabilidade.
-------------- Próxima Parte ----------
Um anexo em HTML foi limpo...
URL: <http://listas.interlegis.gov.br/pipermail/gial/attachments/20100317/670214a9/attachment.html>


Mais detalhes sobre a lista de discussão GIAL